目前我(wǒ)國畜禽養殖禁養區是如何劃分(fēn)的？存在哪些子問題?
2014 年環境統計數據顯示，我(wǒ)國畜禽養殖化學需氧量和氨氮排放(fàng)量分(fēn)别爲1049 萬t 和60.4 萬t，分(fēn)别占當年全國總排放(fàng)量的46.7％和24.3％，畜禽養殖業成爲國内僅次于鋼鐵、煤炭的最大(dà)污染行業 。
來源：《生(shēng)态與農村(cūn)環境學報》2017 年07 期
作者：王永剛１，２，３， 王旭２，３， 李明蔚２，３， 伍娟麗２，３， 張楠２，３， 徐菲２，３
單位：1.天津大(dà)學環境科學與工(gōng)程學院 2.北(běi)京市環境保護科學研究院 3.國家城市環境污染控制工(gōng)程技術研究中(zhōng)心
爲化解畜禽養殖發展與生(shēng)态環境保護之間的矛盾，2015 年國務院頒布的《水污染防治行動計劃》（以下(xià)簡稱“水十條”）中(zhōng)，針對畜禽養殖污染防治問題，提出“科學劃定畜禽養殖禁養區”，加強“糞便污水貯存、處理、利用設施”建設，開(kāi)展“糞便污水資(zī)源化利用”等要求，基本可以概括爲“調布局、建設施、促利用”3 個不同層次的畜禽養殖污染防治舉措 。在“建設施”方面，由于畜禽糞污具有氮磷污染物(wù)較高的特征，廢水處理工(gōng)藝發展一(yī)直存在較大(dà)瓶頸，且處理工(gōng)序較多，成本較高，整體(tǐ)上推進難度較大(dà) 。在“促利用”方面，雖然普遍認識到畜禽糞便經處理後可作爲有機肥，但一(yī)直以來由于各級政府對畜禽糞便還田的激勵、指導政策相對欠缺，以及有機肥價格與化肥價格缺乏競争優勢等原因，導緻我(wǒ)國畜禽糞便利用相對較低，有機肥用量占肥料總投入量的比例不足10％ 。因此，在我(wǒ)國當前畜禽養殖污染防治現狀下(xià)，相對于“建設施”和“促利用”，“調布局”從養殖産業結構布局調整角度出發，通過劃定禁養區，從源頭入手，壓縮養殖污染壓力過大(dà)地區的養殖規模，降低環境敏感地區的污染風險，是目前首要的且最爲可行的措施。
目前，全國多個地區，如京津冀、長三角和珠三角等區域已率先開(kāi)展并完成畜禽養殖禁養區劃定工(gōng)作，其他地區也在積極開(kāi)展相關工(gōng)作。根據互聯網可公開(kāi)獲取資(zī)料顯示，截至2016 年底，全國已經有百餘個縣域完成了禁養區劃定工(gōng)作。筆者通過對我(wǒ)國畜禽養殖禁養區劃分(fēn)曆史的回顧，對已有的畜禽養殖禁養區劃分(fēn)方案進行對比分(fēn)析，剖析在禁養區劃定中(zhōng)存在的問題，進一(yī)步提出解決上述問題的若幹思路，以期爲後續畜禽養殖禁養區劃定工(gōng)作提供參考。
1 我(wǒ)國畜禽養殖禁養區劃分(fēn)情況
1.1 劃分(fēn)依據
禁養區指在指定範圍内禁止建設畜禽規模養殖場的區域。目前，在我(wǒ)國國家層面出台的多項法律、法規、政策以及技術規範都對畜禽養殖的管理進行了說明，概括起來主要分(fēn)爲2 大(dà)類：第1 類是與畜禽養殖管理直接相關的法規（表1），從飲用水源地、風景名勝區、自然保護區、人口集中(zhōng)區等方面規定了畜禽養殖禁養區的要素；第2 類是與畜禽養殖管理間接相關的法規（表2），主要以保護特定環境要素爲目标，對一(yī)定區域内禁止事項進行了規定，包括畜禽養殖活動。
1.2 劃分(fēn)曆史回顧
随着對畜禽養殖污染認識的不斷深入，畜禽養殖禁養區劃定相關工(gōng)作也得到發展，其過程可以分(fēn)爲萌芽階段、興起階段、發展階段和“水十條”後時期4 個階段（圖1）。在萌芽階段，指出禁養區的劃定最早始于20 世紀80 年代，主要是從動物(wù)防疫角度劃定的，部分(fēn)地區劃定了犬類養殖禁養區。20 世紀末，我(wǒ)國頒布了《中(zhōng)華人民共和國動物(wù)防疫法》，從動物(wù)防疫角度，對畜禽養殖場位置提出具體(tǐ)要求。
興起階段始于21 世紀，主要從畜禽養殖污染防治角度，對畜禽養殖在空間上的布局進行規劃。2001 年5 月，環境保護部發布了《畜禽養殖污染防治管理辦法》，規定了在飲用水源保護區，風景名勝區，自然保護區，城市、鎮集中(zhōng)居民區，以及文教科研、醫療等區域禁止開(kāi)展畜禽養殖活動。同年，爲加強污染防治技術指導，發布了《畜禽養殖業污染防治技術規範》。随後，部分(fēn)省市陸續出台涉及畜禽養殖禁養區的相關法規制度。總的來說，各地區畜禽養殖禁養區的劃定在一(yī)定程度上對區域防治畜禽養殖污染起到了積極作用，但是，該時期“禁養區”偏重于“禁建區”的概念，主要強調某區域不能新建畜禽養殖場，未對區域内已經建設的畜禽養殖場的搬遷或關閉情況加以明确說明。
發展階段主要始于2013 年11 月國務院發布《畜禽規模養殖污染防治條例》之後，全國大(dà)部分(fēn)地區，尤其是南(nán)方河網地區，如浙江、江蘇、廣西、四川、貴州、湖南(nán)和湖北(běi)等地都相繼出台相關規定，要求其各地市、區縣分(fēn)别開(kāi)展畜禽養殖禁養區的劃定工(gōng)作，加強畜禽養殖污染防治工(gōng)作。在這個時期，畜禽養殖禁養區劃定處于迅速發展階段。
“水十條”後時期指2015 年4 月國務院印發的《水污染防治行動計劃》頒布之後，是各地區依照其要求開(kāi)展畜禽養殖禁養區劃定的時期。在畜禽養殖污染防治方面，“水十條”明确提出各地區要科學劃定畜禽養殖禁養區，并于2017 年底前，依法關閉或搬遷養殖區内畜禽養殖場（小(xiǎo)區）和養殖專業戶。預計截至2017 年底全國各地将陸續完成畜禽養殖禁養區方案劃定工(gōng)作。
2 “水十條“後時期禁養區劃分(fēn)進展
截至2016 年底，通過互聯網不完全統計，完成且發布畜禽養殖禁養區方案劃定的區縣有百餘個，主要分(fēn)布在我(wǒ)國南(nán)部、東部以及少數中(zhōng)北(běi)部地區，主要包括廣東、福建、四川、湖北(běi)、安徽、江蘇、浙江、河南(nán)、山東和遼甯10 個省的百餘個區縣。在參考國家相關法規政策的基礎上，各地區在環境要素的選擇上基本相似，但不同地區對具體(tǐ)要素，尤其在飲用水源保護區、人口集中(zhōng)區以及重要河流和重要交通幹線這3 個方面的禁養範圍不盡相同。
（1）飲用水源保護區。由表3 可知(zhī)，在集中(zhōng)式飲用水源保護區方面較多地區劃定範圍定義爲保護區一(yī)級和二級保護，如廣東佛山高明區、湖北(běi)武漢新洲區及江蘇鹽城響水縣等；在鄉鎮、農村(cūn)地下(xià)水源取水井方面，範圍一(yī)般從50～1000ｍ 不等；在未劃定水源保護區的地表水源取水點方面，安徽阜陽颍州區劃定的範圍爲取水點周圍500ｍ 水域，而江蘇泰州興化市劃定範圍爲取水點上、下(xià)遊各5000ｍ 範圍，劃定标準相差較大(dà)。
（２）人口集中(zhōng)區。人口集中(zhōng)區主要指城鎮居民區、工(gōng)業園區以及文教科研區和醫療區，大(dà)部分(fēn)地區也将未來規劃區納入禁養區中(zhōng)。少部分(fēn)地區，不同類型的人口集中(zhōng)區禁養範圍有所不同，如江蘇泰州興化市方案中(zhōng)要求學校、醫院和工(gōng)業園區周圍爲500ｍ，城市規劃區周圍爲1000ｍ；四川廣元旺蒼縣方案中(zhōng)要求農村(cūn)小(xiǎo)集鎮、居民集中(zhōng)點規劃區爲200ｍ，其他縣城規劃區、建制鎮、工(gōng)業園區以及學校、醫院等文教衛生(shēng)單位爲500ｍ 範圍。大(dà)多數地區，人口集中(zhōng)區的禁養範圍從人口集中(zhōng)區域外(wài)延的範圍有0、100、200、500、1000 和2000ｍ，其中(zhōng)，以人口集中(zhōng)區域及外(wài)延500ｍ 範圍爲較多（表４）。
（３）重要河流和重要交通幹線。不同地區對重要河流和重要交通幹線的禁養範圍也不相同。重要河流禁養區範圍從河道兩側外(wài)延距離(lí)在10～2000ｍ 之間，其中(zhōng)，以500ｍ 距離(lí)爲多數；交通幹線禁養區範圍從道路兩側外(wài)延30～2000ｍ 之間，其中(zhōng)，也以500ｍ 距離(lí)爲多數（表５）。
3 禁養區劃定中(zhōng)存在的問題
畜禽養殖禁養區劃定方案作爲各級政府一(yī)項行政規章，其在具體(tǐ)實施操作方面具有重要指導意義，因此，要求描述準确，易于政府管理者和養殖從業者理解和實施。但是，在各地區已經頒布的禁養區劃分(fēn)方案中(zhōng)，還存在較多語言描述不規範、指代模糊和内容遺漏等問題。
3.1 禁養畜種及規模的界定模糊
在禁養的畜種方面，部分(fēn)地區禁養方案中(zhōng)僅提到禁養畜禽養殖，但具體(tǐ)包括哪些畜種普遍沒有給出說明。《畜禽養殖禁養區劃定技術指南(nán)》中(zhōng)對劃定禁養區的畜種進行了定義，主要包括豬、牛、雞、羊、鴨、鵝等主要畜禽和鹿、狐、貂、駱駝、鴕鳥等經濟動物(wù)。但是，從養殖污染防治角度出發，所有形成規模且對周圍環境産生(shēng)影響的上述畜種的規模化養殖場（小(xiǎo)區）都應考慮納入禁養區中(zhōng)。另外(wài)，各地在劃分(fēn)中(zhōng)應充分(fēn)考慮當地特有養殖品種，并在方案中(zhōng)明确禁養畜種。
在禁養的養殖規模方面，從目前各地區禁養區方案來看，主要問題如下(xià)：一(yī)是部分(fēn)地區禁養方案中(zhōng)未對禁養規模進行描述。方案中(zhōng)僅僅用“養殖場”指代要禁養的對象，在實際操作過程中(zhōng)很容易将區域内散養戶納入其中(zhōng)，而曆經千百年的自給自足的散戶養殖，在維持種養平衡、維護農業生(shēng)态良性循環方面具有重要作用。因此，方案中(zhōng)應具體(tǐ)指明禁養規模。二是部分(fēn)地區對養殖場規模的描述僅爲“規模化養殖場”，未進一(yī)步定量化描述畜禽養殖規模，叙述相對模糊，在實踐過程中(zhōng)無法科學判斷需禁養的養殖場規模。
3.2 禁養區範圍不合理
在禁養區範圍标志(zhì)描述中(zhōng)，部分(fēn)地區對禁養區範圍描述不明确，未指明具體(tǐ)标志(zhì)，缺乏可操作性，主要體(tǐ)現在3 個方面：
一(yī)是當禁養區範圍是以距離(lí)某環境要素遠近進行描述時，對目标起始點的描述過于模糊。例如，安徽黃山屯溪區畜禽養殖禁養區劃定方案中(zhōng)在河道、道路禁養範圍方面，描述爲“河流兩側500 ｍ 内”、“交通幹線500 ｍ 以内區域”。類似描述還有“兩岸”、“兩邊”、“周圍” 等詞語，這種描述對法定邊界描述不清楚，未指明具體(tǐ)以哪條基線爲準。
二是在區域指代上不明确，部分(fēn)地區的禁養區方案中(zhōng)提到“重污染地區”爲禁養區，而方案中(zhōng)并未進一(yī)步對該區域的範圍進行詳細描述。比如，四川廣元旺蒼縣的《旺蒼縣畜禽養殖禁養限養區劃定方案》中(zhōng)，将“水體(tǐ)、土壤面源污染較爲嚴重的區域” 列入畜禽限養區域，此種說法過于模糊。由于缺少類似說明的配套文件，執行者往往無法識别具體(tǐ)範圍，指導性不強。
三是範圍過大(dà)或過小(xiǎo)。部分(fēn)地區由于當地政策、經濟等因素，制定的禁養區範圍出現過大(dà)或過小(xiǎo)等問題。例如，江蘇泰州興化市禁養區方案中(zhōng)要求河道兩側距離(lí)僅僅爲10 ｍ，甚者河南(nán)周口西華縣僅要求河道兩側河堤内的範圍。這種情況在實際中(zhōng)往往無法避免畜禽糞污對河流的污染。另一(yī)方面，禁養範圍過大(dà)的地區甚至将整個行政管轄區域都納入禁養區範圍内，如廣東東莞等地區。範圍過大(dà)，一(yī)方面不利于禁養區的落實，另一(yī)方面将嚴重打擊區域的畜禽養殖業，影響社會穩定。
3.3 環境要素标準不一(yī)
綜合各地區劃定的畜禽養殖禁養方案，在環境要素方面，各地區所采用的環境要素标準尚不統一(yī)。在相同點方面，各地區在環境要素選擇上基本考慮了《畜禽養殖污染防治管理辦法》（2001 年）和《畜禽規模養殖污染防治條例》（2013 年）2 個文件中(zhōng)所指定的飲用水源保護區、風景名勝區、自然保護區和人口集中(zhōng)區4 類區域的要素。
不同點主要體(tǐ)現在2 個方面：
一(yī)是部分(fēn)地區沒有将非水源區河流納入禁養區考慮要素内，如安徽阜陽颍州區、湖北(běi)仙桃市、遼甯錦州淩河區、廣東江門台山市等地區，或者部分(fēn)地區僅将該要素考慮到“限養區”或“限建區”中(zhōng)，如江蘇泰州興化市等地區，這些做法未能全面理解國家“水十條”中(zhōng)的具體(tǐ)要求，沒有從水污染防治角度出發，從而無法避免畜禽養殖污染對重要水體(tǐ)的影響。
二是部分(fēn)地區将度假區（安徽黃山祁門縣）、星級酒店(diàn)（安徽黃山屯溪區）及基本農田（如安徽六安金寨縣、湖北(běi)孝感孝昌縣、遼甯朝陽市）等納入禁養區範圍内，有可能會導緻對禁養範圍劃定過大(dà)，加重對區域畜牧業的打擊，不利于整體(tǐ)畜禽養殖場搬遷和污染控制工(gōng)作的開(kāi)展。
4 關于禁養區劃定方案的建議
考慮目前各地禁養區劃定在語言描述中(zhōng)存在的模糊、指代不清等問題，容易造成禁養方案的實際指導意義相對減弱，不利于後續工(gōng)作開(kāi)展。因此，在後續禁養區劃定方案制定中(zhōng)應充分(fēn)明确禁養對象、禁養範圍、邊界及保障措施。
4.1 明确規模化畜禽養殖的定義
在禁養區的劃分(fēn)中(zhōng)，科學設定畜禽養殖場規模的标準非常重要。一(yī)方面，制定的标準要考慮盡量不産生(shēng)環境污染，能夠對生(shēng)态環境改善起到關鍵作用；另一(yī)方面，還要考慮标準能否有效實施，如果制定出的是無法實施的禁養區，那效果也就無從談起。
對于規模化畜禽養殖的定義，不同的規範給出不同的劃分(fēn)标準。以生(shēng)豬規模化養殖爲例，2003 年實施的GB 18596—2001《畜禽養殖業污染物(wù)排放(fàng)标準》規定：存欄在3000 頭以上的養殖場爲Ⅰ類規模的集約化養殖場，存欄在500～3000 頭的養殖場爲Ⅱ類規模的集約化養殖場。環境保護部2009 年發布的HJ 497—2009《畜禽養殖業污染治理工(gōng)程技術規範》規定：存欄數在300 頭以上的養豬場爲集約化養殖場。2009 年發布的《全國農産品成本收益資(zī)料彙編》的定義：生(shēng)豬存欄量爲30～100 頭的養殖場爲小(xiǎo)規模養殖，存欄量爲＞100～1000 頭的養殖場爲中(zhōng)等規模養殖，存欄量＞1000 頭的養殖場爲大(dà)規模養殖。
各地區在禁養區劃定方案描述中(zhōng)，應該根據國家或地方相關指導文件，結合實際情況，對不同規模的畜禽養殖場進行分(fēn)級分(fēn)類，明确不同級别的養殖場管理措施和治理方案，增強方案的指導意義和落實的可行性。例如，在江蘇鹽城響水縣、遼甯朝陽市、湖北(běi)宜昌宜都市、安徽阜陽颍州區等地區的禁養方案中(zhōng)，對不同畜種按照養殖數量進行界定，明确不同規模分(fēn)級的管理要求和對策。
4.2 科學設定禁養區範圍
禁養範圍設定的合理性是禁養區方案能否發揮實效的關鍵環節。因此，應盡量避免因範圍過小(xiǎo)而起不到實際作用，變爲走形式、應付上級工(gōng)作的态勢，同時也要避免範圍過大(dà)，尤其是東部和南(nán)部經濟較發達地區随意擴大(dà)禁養範圍，容易造成畜牧業呈區域性退出，也影響後續搬遷工(gōng)作的開(kāi)展。
如何制定适宜範圍，除充分(fēn)考慮國家指導文件要求的範圍以外(wài)，各地區應結合本地區特點，通過開(kāi)展以下(xià)前期研究，科學支撐禁養範圍的制定：
一(yī)是開(kāi)展畜禽糞污承載力研究。首先，各地區應全面掌握轄區内畜禽養殖分(fēn)布、規模、糞污處理及污染物(wù)入河情況，通過計算以明确區域畜禽養殖承載能力，進一(yī)步結合區域環境規劃和污染總量削減目标，明确區域畜禽養殖可承載規模，對畜禽養殖污染實施總量控制。
二是開(kāi)展生(shēng)态保護紅線研究。生(shēng)态保護紅線指依法在重點生(shēng)态功能區、生(shēng)态環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界。由此可知(zhī)，生(shēng)态保護紅線的劃定基本涵蓋了區域所有生(shēng)态敏感區，各地區畜禽養殖禁養區方案劃定中(zhōng)應考慮生(shēng)态紅線保護區，在此基礎上劃定畜禽養殖禁養區。一(yī)方面，可避免畜禽養殖污染對部分(fēn)生(shēng)态敏感區的影響，如未劃定保護區的地下(xià)水源地；另一(yī)方面，也可避免因禁養範圍劃分(fēn)過大(dà)而對養殖業形成過度打擊以及影響禁養區養殖場搬遷進度。
4.3 明确禁養區邊界描述
禁養區劃定方案應明确禁養區的邊界及參照起始點。禁養區的劃分(fēn)結果應具有很好的可操作性，需與現有的自然保護區、飲用水源保護區、城市規劃區等已界定的區域邊界相對保持一(yī)緻，而且禁養區邊界應盡可能以道路、行政邊界等具有明顯标志(zhì)的界限爲準，對沒有明顯标志(zhì)的界限要進一(yī)步設置标志(zhì)牌和警示牌，使得禁養區的劃分(fēn)具有較強可操作性。例如，廣東省佛山市高明區禁養區劃分(fēn)方案中(zhōng)明确說明“河流兩側堤腳線起”、“交通幹線兩側邊溝外(wài)緣起”。四川攀枝花東區禁養區方案中(zhōng)對水庫周邊的禁養區描述爲“水庫水域最高控制水位線外(wài)延的距離(lí)”，此類說法比較明确，值得借鑒。
4.4 明确方案保障措施
禁養區方案能否有效控制畜禽養殖污染，制定合理方案是前提，保障方案落實是關鍵，因此，禁養區方案中(zhōng)應進一(yī)步明确保障措施，确保方案有效開(kāi)展，發揮實效。
一(yī)是加強組織領導，明确責任分(fēn)工(gōng)。當地政府要高度重視畜禽養殖場關閉和搬遷工(gōng)作，聯合環保、水務、财政等部門成立工(gōng)作領導小(xiǎo)組，明确各部門職責和各級政府屬地責任，制定詳細的工(gōng)作方案，做好宣傳引導工(gōng)作，積極推進轄區禁養區内畜禽養殖場關閉和搬遷工(gōng)作，确保取得實效。
二是合理制定拆遷補償政策。制定拆遷補償标準和落實補償資(zī)金來源是禁養區方案實施的關鍵。拆遷标準要充分(fēn)考慮當地社會穩定和實際經濟狀況，在充分(fēn)調研基礎上，制定合理的補償标準。在補償資(zī)金落實方面，各地區應結合現狀，建立可行的資(zī)金籌集機制，并充分(fēn)利用政策性補償制度，彌補資(zī)金補償的不足，充分(fēn)調動畜禽養殖企業搬遷的積極性。
三是落實長效管理機制。建立完善畜禽養殖禁養區劃分(fēn)工(gōng)作的定量考核制度，切實落實目标責任制，逐步建立環境保護行政責任追究制度、公衆監督制度、政府信息公開(kāi)制度及企業信息披露制度等長效機制，集中(zhōng)全社會力量，加強畜禽養殖污染綜合防治，維護群衆環境權益，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。