農業生(shēng)态環境

　　畜禽養殖廢棄物(wù)資(zī)源化利用的成本與收益不平衡，具有一(yī)定的社會公共屬性。現階段解決畜禽養殖污染問題，完全依靠養殖者的自覺不現實，完全依靠市場各方面條件還不成熟。在這種情況下(xià)，尤其需要靠制度把外(wài)部成本内部化、強化治理責任，把利用效益最大(dà)化、強化治理激勵。通過制度進行規範、約束和激勵，可以管根本、管長遠，起到事半功倍的效果。畜禽養殖廢棄物(wù)資(zī)源化利用制度是一(yī)個完備的制度體(tǐ)系，圍繞關鍵環節建章立制，各項制度之間緊密關聯，環環相扣，構成了畜禽廢棄物(wù)資(zī)源化利用全産業鏈發展的完整機制。

　　完善環評制度管“事前”，把住入口關。以前我(wǒ)國畜禽規模養殖場開(kāi)展環評，是在借鑒工(gōng)業企業環評的思路和方法基礎上逐步形成的，出發點是爲了治污，因此，更多考慮的是“治”，而不是“用”，比如達标排放(fàng)等。《意見》明确提出要規範環評内容和要求，把養分(fēn)綜合利用、配套與養殖規模和處理工(gōng)藝相适應的糞污消納用地納入環評範圍，重點突出“用”，從建場門檻入手，嚴格準入條件，爲規模養殖場建成後開(kāi)展糞污資(zī)源化利用創造必要條件，解決了畜禽糞污還田往哪裏還的問題。

　　健全監管制度管“事中(zhōng)”，把住過程關。基層調研中(zhōng)發現，一(yī)些規模養殖場處理畜禽糞污時，沿用傳統方法采取直接還田利用，工(gōng)藝簡單，成本低，但因設施裝備條件相對簡陋，許多地方在執法監管中(zhōng)對這種處理方式不認同，甚至予以處罰。《意見》提出，要改革完善畜禽糞污排放(fàng)統計核算方法，将無害化還田利用量作爲統計污染物(wù)消減量的重要依據，進一(yī)步明确了畜禽糞污肥料化利用的方向。與此同時，《意見》還通過健全畜禽糞污還田利用和檢測标準體(tǐ)系，指導規模養殖場戶将畜禽糞污科學還田利用，不僅解決了能不能還的問題，而且還解決了怎麽還的問題。

　　改進責任制度管“權力”，抓住問題關鍵。發展畜禽養殖業，地方政府不僅得不到财稅收入，而且還要承擔重大(dà)動物(wù)疫病和畜産品質量安全風險責任。地方政府原本積極性就不高，再加上畜禽養殖污染問題越來越突出，一(yī)些地方開(kāi)始大(dà)面積搞禁養限養，大(dà)量關停養殖場。如果各地都這麽做，我(wǒ)國畜禽養殖業如何發展、城鄉居民如何獲得充足的畜産品供應？有權不能任性。《意見》要求地方政府，既要落實“菜籃子”市長負責制，保障畜産品有效供給，又(yòu)要落實畜禽養殖廢棄物(wù)資(zī)源化利用屬地管理責任，全力保障畜禽廢棄物(wù)資(zī)源化利用工(gōng)作的開(kāi)展。

　　思路決定出路，理念影響思路。畜禽規模養殖場糞污産生(shēng)集中(zhōng)，處理不當，污染隐患大(dà)；處置得當，集中(zhōng)的糞污就成了資(zī)源化利用所需原料的便捷來源。《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規規定的規模養殖場主體(tǐ)責任主要針對畜禽污染防治，而《意見》明确的責任制度強調的是糞污資(zī)源化利用主體(tǐ)責任，也就是說，畜禽糞污不僅要處理，而且要實現資(zī)源化利用，這也是對法律法規的進一(yī)步完善，也是理念的重大(dà)變化。

　　明确考核制度管“事後”，倒逼責任落實。由于缺乏科學有效的考核評價體(tǐ)系，長期以來，許多地方政府推進畜禽養殖廢棄物(wù)資(zī)源化利用，既沒有動力，更沒有壓力，工(gōng)作落實很難取得實質性突破。《意見》明确将畜禽養殖廢棄物(wù)資(zī)源化利用納入地方政府績效考評體(tǐ)系，農業部、環保部聯合制定考核辦法，對省級人民政府進行考核，省級人民政府對本區域進行考核，同時将考核結果與幹部綜合評價相挂鈎，通過層層考核，考出幹事的動力，考出工(gōng)作的熱情，推動畜禽養殖廢棄物(wù)資(zī)源化利用工(gōng)作的落實。

　　強化激勵制度促“幹勁”，調動地方和企業積極性。近些年來，中(zhōng)央和地方陸續出台了一(yī)些支持政策，爲推動畜禽糞污處理和資(zī)源化利用發揮了積極作用，但總體(tǐ)上政策相對分(fēn)散，有的隻在部分(fēn)地區和少數養殖企業進行試點和探索，不論是支持力度，還是政策的内容都需要進一(yī)步完善，才能達到政策效應的最大(dà)化。《意見》初步構建起了相對完善的畜禽糞污資(zī)源化利用政策框架體(tǐ)系，既包括财政政策、價格政策、稅收政策，還包括用地用電(diàn)等方面的優惠政策；既包括處理環節資(zī)源化利用設施配套政策，還包括利用環節資(zī)源化産品的銷售政策。通過這些政策的有效落實，對于調動地方和企業積極性，加快畜禽養殖廢棄物(wù)資(zī)源化利用必将産生(shēng)積極的推動作用。

　　制度不落實，比沒有制度更可怕。畜禽養殖廢棄物(wù)資(zī)源化利用的制度框架已經形成，下(xià)一(yī)步要盡快充實制度的具體(tǐ)内容，在此基礎上推動制度的執行，真正讓用制度管權、管人、管事成爲常态，讓畜禽養殖廢棄物(wù)資(zī)源化利用成爲全行業的一(yī)種自覺。

　　（國務院發展研究中(zhōng)心農村(cūn)經濟研究部部長、研究員(yuán) 葉興慶）